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加強內部監督規範司法辦案活動

  章志遠   此次行政訴訟法修改啟動於十八屆三中全會閉幕之際、完成於十八屆四中全會閉幕之際,作為兩次全會後國家層面的首要修法活動,行政訴訟法修改因承載特殊的歷史使命而備受社會各界關註。回顧修法的歷程,研讀修法的內容,不難看出,修法者秉承了一種適應中國具體國情、運用中國本土智慧解決中國實際問題為導向的自主型修法進路。為了有效破解長期存在的行政訴訟“立案難”“審理難”和“執行難”的問題,修改後的行政訴訟法(下稱新法)通過諸多富有“中國元素”的制度創新,試圖恢復行政審判制度在國家治理體系中應有的地位。對行政訴訟法修改中的若干中國元素的解讀分析,有助於推動新法的貫徹實施。   行政機關負責人出庭應訴   按照一般的訴訟代理理論,案件當事人既可以親自出庭應訴,也可以委托他人代為出庭應訴。然而,新法第3條第3款規定:“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”在“總則”篇中罕見地就案件一方當事人必須親自出庭作出宣示性規定,的確是打破常規之舉。究其原因,乃是對“中國問題中藥治”思路的遵循。   在我國的行政審判實踐中,“民告官不見官”“法官審案不見官”幾乎成為一種常態。行政機關負責人不出庭應訴的誘因較為複雜:有的是基於權力的傲慢,不屑於配合法院審理行政案件;有的是心裡沒底氣,怕出庭之後出洋相;有的是覺得不知情,出庭之後不能解決問題。儘管成因較多,但行政機關負責人不出庭一旦成為常態,其危害就逐漸暴露出來。首先,不利於化解原告的怨氣。原告將行政爭議訴至法院本身說明其對現有的制度安排仍抱有希望,如果行政機關負責人不出庭,原告的怨氣就難以有效釋放。其次,不利於行政爭議的化解。在行政主導型的發展模式下,行政機關負責人是各種社會資源的掌控者,能夠對行政爭議的實質性化解發揮關鍵作用。如果行政機關負責人“神龍見首不見尾”,其他訴訟代理人根本無法替其當庭作出決斷。再次,不利於法治思維的養成。黨的十八大報告明確提出,“提高領導幹部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。領導幹部法治思維的形成不僅需要通過外在的法制宣傳和考核,更需要通過內在的親身實踐。如果行政機關負責人不親自出庭應訴,就難以在與原告面對面論辯的基礎上養成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的良好習慣。   新法有關“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”的原則性規定,正是基於對上述“中國式難題”的診斷所開出的一劑“中藥”。當行政機關負責人習慣於坦然走上法庭之後,就能夠在法庭審理過程中掌握第一手資訊,對本部門、本單位、本地區的行政執法狀況有較為清晰的瞭解,進而為及時查找和修補執法及管理缺漏提供了可能。長此以往,被訴行政機關的執法水平就有望獲得提升,被訴行政機關負責人的法治思維有望獲得錘煉,從而達到從源頭上預防和化解行政爭議的預期目的。   行政覆議機關維持覆議可能當被告   按照一般的行政法學理論,當行政覆議機關作出維持的覆議決定時,行政相對人實際遭受的侵害還是來源於原行政行為,仍應將原行政行為作為訴爭對象去法院起訴。然而,新法第26條第2款規定:“經覆議的案件,覆議機關決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機關和覆議機關是共同被告……”在覆議之後行政訴訟被告認定上罕見地作出這一新的制度安排,同樣是突破陳規之舉。究其原因,乃是基於對徹底根治“覆議維持會病癥”的現實考量。   在現有的行政爭議解決體系中,行政覆議與行政訴訟之間的關係較為微妙,實際上存在著“競爭”與“合作”的雙重關係。所謂競爭關係,就是在行政爭議解決的“市場”上,行政覆議和行政訴訟分別以其內在的制度優勢吸引潛在的“顧客”將行政爭議提交解決。所謂合作關係,就是在化解行政爭議維護社會和諧的語境中,行政覆議和行政訴訟制度能夠相互匹配、相互銜接,共同促進行政爭議的及時有效解決。在我國行政機關普遍不願意當被告心態的指引下,行政覆議機關寧願選擇按照現行規定以維持方式結案進而達到規避當被告的目的。於是,行政覆議在現實生活中往往就蛻變為一種十足的“維持會”。這種狀態既不利於行政覆議制度化解行政爭議功能的發揮,也加重了法院的潛在負擔,實屬困擾行政審判制度良性運行的“中國式”難題。   新法之所以打破常規將作出維持決定的行政覆議機關列為共同被告,主要目的就在於敦促行政覆議機關切實履行覆議職責,在司法程序之外尋求行政爭議的及時化解。這一制度安排背後的邏輯是,假定行政覆議機關是“壞人”,通過“覆議維持即當共同被告”的制度設計,倒逼其嚴格依法作出相應的覆議決定進而避免淪為被告,並因此而成為“好人”。可以預見的是,在新法實施後的一段時期內,行政覆議機關的辦案壓力、應訴壓力都會明顯增強,但從長遠來看,這種“牽一發而動全身”的制度設計卻有望激活行政覆議制度的糾紛解決功能,使其在國家治理體系中的地位得到明顯提升,進而促進行政覆議改造為“行政糾紛解決主渠道”國家戰略構想的實現。   行政案件跨行政區域管轄   按照一般的訴訟管轄理論,法定管轄往往優先於裁定管轄,從而維繫法律的安定性。就行政訴訟制度的法定管轄而言,一審行政案件原則上應由最初作出行政行為的行政機關所在地法院管轄。然而,新法第18條第2款卻規定:“經最高人民法院批准,高級人民法院可以根據審判工作的實際情況,確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。”在法定管轄的同一條款中又同時設置跨行政區域管轄的規定,同樣是打破常規之舉,體現出修法者對徹底根除“行政干擾司法”的改革訴求。   在行政訴訟法修改過程中,行政審判體制改革被普遍視為“頭號問題”。為了破解行政審判遭遇行政干預的現實難題,最高人民法院一直試圖在現有體制的夾縫之中謀求管轄制度的變革。從擴大中級法院一審行政案件的管轄範圍,到指定異地法院交叉管轄行政案件,再到開展行政案件相對集中管轄改革試點,管轄制度的局部變革始終是法院系統內部尋求擺脫行政訴訟法實施困境的首要法寶。然而,受制於現有政治體制的束縛,這些改革舉措的紅利逐漸式微,行政審判體制已經到了非改不可的關鍵時刻。否則,行政審判的公信力將繼續下降,國家的長治久安也會受到重大挑戰。   相對於修法過程中出現的“取消基層法院行政審判庭”的提級管轄模式和行政法院模式而言,新法所確立的行政案件跨區域管轄模式更為穩健,體現出制度變革創新性、開放性和包容性的統一。一方面,基層法院當前仍有公正處理行政案件的空間,只要通過行政區域和司法區域空間上的置換,就能在一定程度上保障受案的基層法院獨立行使行政審判權。另一方面,管轄制度的變革畢竟關涉行政審判體制問題,在現有司法體制系統性改革尚處於試點的背景下,行政法院改革未必能夠贏得更多認同。《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出:“最高人民法院設立巡迴法庭,審理跨行政區域重大的行政和民商事案件。探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區案件。完善行政訴訟體制機制,合理調整行政訴訟案件管轄制度,切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題。”可以說,新法有關跨行政區域管轄行政案件的規定是對上述精神的具體落實。只要在跨行政區域管轄條款上做足文章,就能從根本上切斷地方政府對受案法院的干預,修複民眾對行政審判制度的信心,為將來行政審判體制的徹底變革積累有益的經驗。   (作者為華東政法大學教授)  (原標題:突破陳規創新制度體現“中國問題中藥治”)  
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